陕政办发〔2006〕13号 发文日期： 2006-02-15
陕西省人民政府办公厅
转发省发展改革委等部门关于建立农田水利建设
新机制促进我省农田水利建设健康发展意见的通知
各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
省发展改革委、省财政厅、省水利厅、省农业厅、省国土资源厅、省农业综合开发办《关于建立农田水利建设新机制促进我省农田水利建设健康发展的意见》已经省政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
陕西省人民政府办公厅
二○○六年二月十五日
关于建立农田水利建设新机制促进我省农田水利建设
健康发展的意见
省发展改革委 省财政厅 省水利厅 省农业厅
省国土资源厅 省农业综合开发办
2005年10月9日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部《关于建立农田水利建设新机制的意见》（国办发〔2005〕50号，以下简称《意见》），强调了新时期建立农田水利建设新机制的重要意义，明确了建立农田水利建设新机制的指导思想、原则和工作重点。为贯彻落实《意见》精神，促进我省农田水利建设的健康发展，现提出如下意见：
一、建立农田水利建设新机制的重要意义
我省水资源短缺，降雨时空分布不均，水旱灾害频繁，水土流失严重。长期以来，省委、省政府高度重视农田水利建设，带领全省广大干部群众在农田水利基本建设方面坚持不懈地做了大量的工作，并取得了明显的成效。截止2004年底，全省发展设施灌溉面积2150万亩、有效灌溉面积1953万亩，建成“四田”面积2043万亩，占全省粮食种植面积三分之一的水地，生产了占总产量60%以上的粮食。农田水利建设在改善我省农业生产条件，稳定粮食生产，保障农村经济持续发展，促进增加农民收入等方面发挥了重要作用。
但由于受自然条件和经济发展水平的制约，我省农田水利基础设施仍然很薄弱，还没有从根本上摆脱靠天吃饭的局面。按照陕南人均1亩、关中人均1??5亩、陕北人均2―3亩的基本农田建设目标，全省灌溉面积和“四田”面积总量还有较大缺口，且区域分布不均，老少边贫地区和秦岭北麓地区人均占有量更为有限。现有灌溉面积和“四田”面积中，达到国家和省级建设标准的仅占65%，高标准基本农田和水利设施配套完善的基本农田数量更少。现有的农田水利设施存在超期运行、老化失修、配套不全、效益衰减等突出问题，续建配套和节水改造任务还很艰巨。
近年来，随着人口增加以及建设用地的扩大，耕地紧缺的矛盾日益突出，稳定和增加基本农田数量，提高基本农田质量，对加快农田水利建设提出了新的更高要求。但全省农田水利建设投入总体上呈下滑趋势，特别是农村税费改革逐步取消农村义务工和劳动积累工后，一些地方对政策理解把握不准确，对组织群众开展农田水利建设存在畏难情绪，缺乏强有力的推动措施，农民群众的投工投劳数量大幅度减少，农田水利建设速度明显减缓。这不仅直接影响当前的农业生产特别是粮食生产，而且严重制约着农业综合生产能力的持续提高。因此，适应农村税费改革不断深化的新形势和城乡统筹发展的新要求，尽快建立和加强农田水利建设的新机制、新办法，已经成为促进新时期农田水利建设健康发展，保护和提高农业综合生产能力的一项重要而紧迫的任务。地方各级政府和有关部门，要充分认识建立农田水利建设新机制的重要意义，切实增强责任感和紧迫感，统一思想，加强领导，统筹协调，扎实工作，共同推进新时期我省农田水利建设迈上新台阶。
二、建立农田水利建设新机制的指导思想、基本原则和目标任务
（一）指导思想。
按照全面落实科学发展观的要求，坚持统筹城乡发展的方略，以粮食增产、农业增效、农民增收为目的，以提高农业综合生产能力为核心，切实加大公共财政对农田水利建设的支持力度，以政府安排补助资金为引导，以农民自愿出资出劳为主体，以农田水利建设规划为依托，以加强组织动员为纽带，以深化农田水利管理体制改革为动力，分级负责，加强指导，尽快建立起保障我省农田水利建设健康发展的长效机制。
（二）基本原则。
1?奔岢终?府支持，民办公助的原则。地方各级政府要对农田水利建设从政策、组织、资金上给予支持，重点加大对小型农田水利建设的投入。同时，要教育和引导农民群众发扬自力更生、艰苦奋斗的优良传统，充分利用农村劳动力资源丰富的优势，把加大政府投入与提高农民劳动积累结合起来，推行民办公助的建设模式，组织和引导农民尽可能增加劳动积累。
2?奔岢置裰骶霾撸?群众自愿的原则。要严格区分农民自愿出资出劳改善生产生活条件与加重农民负担的政策界限，进一步完善“一事一议”筹资筹劳制度。在切实加强民主决策与民主管理的前提下，以政府加大投入为契机，严格规范“一事一议”程序，控制筹资筹劳标准，通过有效的组织工作，积极引导农民出资出劳开展直接受益的农田水利建设。
3?奔岢止婊?先行，注重实效的原则。开展农田水利建设必须做到规划先行，充分发挥规划的统筹指导作用，把规划作为乡村两级组织农民出资出劳的必要条件和地方各级政府安排补助资金、整合投资、组织建设的重要依据，科学有效地开展农田水利建设。
4?奔岢稚罨?改革，创新体制的原则。要建立以政府资金为引导的农田水利建设多元化投融资机制，加快农田水利管理体制和小型水利设施产权制度改革，明晰产权，明确责任，尽快形成农田水利建设管理的良性运行机制，调动广大农民投资投劳开展农田水利建设的积极性。
5?奔岢忠虻刂埔耍?分类指导的原则。各地和有关部门要从当地农田水利建设的实际出发，根据陕南、陕北、关中等地的不同特点，深入调查研究，通过组织试点、树立典型等方法，因地制宜地探索农田水利建设的不同投入方式、组织形式和管理模式，总结经验，分类指导，逐步推广。地方各级政府要按照农田水利建设事权划分的原则，切实负起责任，特别是县、乡（镇）政府要切实承担起搞好小型农田水利建设的责任，加强统筹协调，真正把各项工作落到实处。
（三）目标任务。
建立农田水利建设新机制要紧紧围绕保障实现农田水利建设规划目标的要求，用2―3年时间，在省、市、县三级政府建立起农田水利建设补助专项资金；完善和落实“一事一议”筹资筹劳政策，形成以政府投入为引导、农民自愿出资出劳为基础和其他社会投入为补充的多元化农田水利建设投入机制；加快农田水利管理体制和小型水利设施产权制度改革，使现有小型农田水利设施的改制率达到80%以上，新建设施全部按新机制落实管护责任，初步形成农田水利建设管理的良性运行机制；基本建立起新时期农田水利建设的政策体系和比较完善的组织形式。
三、建立农田水利建设新机制的工作重点和具体措施
（一）加大政府投入，建立稳定增长的多元化农田水利建设投入机制。地方各级政府要切实承担起农田水利建设的主要责任，把农田水利建设资金纳入投资和财政预算，逐步形成适度规模。省、市、县三级财政在稳定现有农田水利建设投入的基础上，建立小型农田水利设施建设补助专项资金，对农民兴修小型农田水利设施给予补助，并逐步增加资金规模。省上从2006年开始，从土地出让金用于农业土地开发部分和新增建设用地有偿使用费中每年安排1亿元资金用于农田水利建设，其中新增建设用地有偿使用费的资金按土地开发整理项目进行安排。省预算内基本建设资金要增加用于农田水利建设的规模，特别是要增加中小型灌区和小型水利工程的投资，主要用于水源建设及骨干设施改造。按照国家有关部门的要求，积极工作，争取国家对我省农田水利建设的更大支持。
有关部门在安排农业综合开发，以工代赈、财政扶贫、土地整理复垦等专项资金时，要继续把农田水利建设作为一项重要内容。要按照“政府统筹、渠道不乱、用途不变、项目同创、目标管理、资金捆绑、各计其功”的原则，下决心对现有各渠道涉及农田水利建设的资金进行整合。资金整合工作的重点是以县为基础，以规划为依据，以项目为载体，加强年度计划申报的协调衔接，避免重复安排，着力提高资金使用效率。
积极探索以政府投入为引导，社会力量广泛参与，农民积极投资投劳的多元化投入机制，努力拓宽小型农田水利建设投资渠道。鼓励和扶持民营水利，对农民兴建小型、微型农田水利设施给予适当补助，对民营农田水利工程在水价、电价、税收等政策方面给予扶持。积极探索利用市场机制吸纳社会资金建设高效农田水利设施，通过小型农田水利设施的承包、租赁、拍卖等形式筹集建设资金。
（二）认真做好农田水利建设规划编制工作，实施项目带动。按照省政府办公厅印发的《陕西省小型农田水利基本建设规划》（陕政办发〔2005〕79号），从2005年起，用5年时间新建灌溉面积和“四田”面积354万亩，到2009年全省灌溉面积和“四田”面积净增164万亩，总量达到4357万亩，按区域全面实现人均基本农田建设目标；同时加工提高灌溉面积和“四田”面积505万亩。
各地要根据《陕西省小型农田水利基本建设规划》，以县为单位编制农田水利建设规划。规划要以科学发展观为指导，按照建设社会主义新农村的总体要求，紧紧围绕确保粮食安全，促进农民增收这一中心，以实现基本农田区域标准、提高农业综合生产能力为目标，因地制宜，统筹兼顾，突出重点，讲求实效，将建设任务落实到具体项目，分步加以实施。各市、县、区要在2006年3月底前完成规划编制、修改完善和政府审批工作，并报省级有关部门备案。规划将作为安排政府补助资金、申报项目、整合投资、组织农民出资出劳以及考核工作等的重要依据。要做好项目建设前期工作，以项目为依托和切入点，按照“一事一议”政策筹资筹劳，以点带面，推动农田水利建设发展。水利部门要加强对规划编制和项目建设前期工作的指导。
（三）规范和加强农田水利建设项目管理和资金使用管理。一是明确政府资金投向。中央和省级财政资金重点用于补助粮食主产县以及大中型和重点小型农田水利工程，各市、县也应优先安排投资效益显著的农田水利设施的建设与改造。二是明确项目实施主体。项目实施主体可以是农户、农民联合体、农村集体经济组织，也可以是农民用水协会等农民专业合作组织。三是完善补助方式。财政补助资金主要用于建设项目的材料费、设备费及机械作业费。具体补助方式可采取项目管理或“以奖代补”的办法。四是制订补助标准。各地可参照《陕西省小型农田水利基本建设规划》的补助标准，结合当地实际，根据工程性质、农民在限额内筹资筹劳情况，制订不同的补助标准，筹补结合，多筹多补。五是健全项目申报程序。申报项目应符合规划，由县级有关部门对项目主体的申请进行审查、公示后联合上报。需要农民筹资筹劳的项目，按照“一事一议”的有关规定办理，经县级农民负担监督管理部门审查批准并报市农民负担监督部门备案。六是严格实行项目管理。各地要按项目管理的要求，加强建设质量和资金使用的监管，严把工程设计、施工、验收关。七是实行项目建设公示制和后评价制度。按照公开、透明的原则，对补助乡村项目的建设情况和资金使用情况进行公示；对已建成项目跟踪调查，改进管护措施，促进项目长期发挥效益，水利部门要加强技术服务和检查指导。农田水利建设项目管理和资金使用的具体办法，由有关部门另行制定。
（四）完善村级筹资筹劳“一事一议”政策。县、乡（镇）政府要结合实际，制定受益区村级筹资筹劳“一事一议”实施办法，切实加强对“一事一议”政策的宣传引导、规范完善和监督检查，充分发挥农民在农田水利建设中的主力军作用。“一事一议”的操作程序和筹资筹劳限额标准，要严格按省政府印发的《陕西省村级范围内筹资筹劳管理办法（试行）》（陕政发〔2002〕23号）限额标准执行。确需超过筹资筹劳限额标准的，应按程序上报批准。对于政府补助资金重点支持的灌溉斗渠和相邻村共用受益的村级小型农田水利工程，可以村级为基础进行“一事一议”，按照乡镇协调、分村议事、联合申报、统一施工、分村管理资金和劳务、分村落实建设任务的程序和办法组织实施。根据受益主体和筹资筹劳主体相对应的原则，在不影响村整体利益和长远规划的前提下，可按受益群体议事。要加强资金和劳务的监管，对地方各级财政的补助资金和通过“一事一议”筹集的资金和劳务，都要实行全过程公开、民主管理，接受群众监督。严禁强行以资代劳或变相加重农民负担。地方各级农民负担监督管理部门要会同有关部门加强监管，提高资金和劳务使用效率。
（五）深化农田水利建设管理体制改革。根据水利部印发的《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》（水农〔2003〕603号）和省政府办公厅转发的《关于加快小型水利工程产权改革的意见》（陕政办发〔1997〕69号），地方各级政府要按照“谁投资、谁受益、谁所有”和“明晰所有权，拍卖使用权，放开建设权，搞活经营权”的原则，制订和完善小型农田水利设施产权制度改革的具体实施办法，深化小型农田水利设施产权制度改革，进一步落实建设和管护责任主体。以农户自用为主的小、微型工程，归农户个人所有，由乡镇人民政府核发产权证；对受益户较多的小型工程，可按受益范围组建用水合作组织，相关设施归用水合作组织所有；对经营性的工程，可组建法人实体，实行企业化运作。新建小型农田水利工程，必须明确工程建设和管护责任主体。政府补助形成的水利资产，归项目受益主体所有。允许小型农田水利设施以承包、拍卖、租赁、股份合作经营等形式进行产权流转。
鼓励和扶持农民用水协会等专业合作组织的发展，充分发挥其在工程建设、使用维修、水费征收等方面的作用。在扶持、保护改制工程的同时，要加强对改制工程的管理和监督，规范其收费标准和服务行为。
要按照省政府办公厅印发的《陕西省水利工程管理体制改革实施方案》（陕政办发〔2004〕92号），积极推进国有农业灌溉管理单位改革步伐，加快实施管理机构分类定性、定岗定员和工程管养分离的试点和推广工作，妥善解决富余人员的分流问题，同时积极推动水价改革和完善水费计收机制，积极推行农民用水户和农民用水合作组织参与管理的模式，为工程良性运行和节约用水创造条件。
（六）进一步加强农田水利建设的组织领导工作。地方各级政府特别是县、乡、（镇）政府要把农田水利建设工作纳入重要议事日程，明确建设目标，落实领导责任，编制建设规划，完善配套法规，抓好组织实施，加强监督检查。要建立健全由政府主管领导任指挥，有关部门为成员的农田水利建设指挥部，负责协调解决农田水利建设中的重大问题。地方各级发展改革、财政、水利、农业、国土资源、农综开发、扶贫等部门要在政府的统一领导下，分工协作，密切配合，在各自的职能范围内加强对农田水利建设的支持和指导。要实行农田水利建设行政首长负责制，层层签订目标责任书。继续推行领导包片抓点等多年行之有效的成功经验。要充分发挥基层乡（镇）水管站的农村水利技术服务作用，大力发展以农民用水协会为代表的农民专业合作组织，为农田水利建设提供技术和组织保障。要依靠群众，发动群众，通过宣传教育、政策激励等多种方式，把广大群众开展农田水利建设的积极性引导好、保护好、发挥好，推动农田水利建设持续深入发展。
主题词：水利 农业 建设通知
抄 送：省委各部门，省纪委办公厅，省人大常委会办公厅，省政协办公厅，省军区。省法院，省检察院，各人民团体，各新闻单位。国务院各部门驻陕单位。
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